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深圳是否會直轄：近中期不大可能長期勢屬必然
“深圳地位未定論”：直轄有戲嗎？
來源：前海傳媒 作者：林嶺東
【“35歲深圳的35個問題”】之一
這些年來，頗有一些國內學術界或媒體界或純粹民間人士，宣揚一種“深圳地位未定論”，這種論調又可分為兩個方面：一是關於深圳的行政級別，“直轄”的傳聞絡繹不絕於耳、揮劍斬之不去；另一是關於深圳的城市定位，這些年變來變去，有人說萬變不離其宗，有人說隻有變是不變的，深圳究竟應如何確定自己在世界城市之林中的角色？本篇我們隻談第一種。
深圳市的行政區劃調整歷史
深圳的空間疆域，100多年來一直都是前文所說的2/3個縣，不到2000平方公裡；另外1/3個縣(超過1000平方公裡)於1842-1900年逐步被劃出去，就是現在的香港。但深圳的行政級別，從最初的寶安縣，在20世紀70年代末有一個急劇升級的過程。
1979年3月，中央和廣東省決定撤寶安縣改為深圳市，受廣東省和惠陽地區雙重領導；8個月之後的當年11月，中共廣東省委決定將深圳市改為地區一級的省轄市，從當時的惠陽地區獨立出來；1981年3月，中央又將深圳市升格為副省級市。
倘若細說一點兒的話，1982年1月，又將深圳市劃分為兩部分，經濟特區統一為羅湖區，關外恢復寶安縣的建制；1983年6月，又把經濟特區羅湖區拆分為羅湖、上步、南頭、沙頭角四個管理區；1990年10月，又將羅湖、沙頭角兩個管理區合並設置行政區羅湖區，同時把上步管理區改為福田區，原南頭管理區改為南山區；1992年，再度撤銷寶安縣，分設寶安、龍崗兩區；1998年3月，從羅湖區中再拆出鹽田區。至此深圳市形成6個行政區的架構。
再往後，2007年5月，在寶安區下設立光明新區，轄光明、公明兩個街道；2009年6月，將大工業區和坪山、坑梓合並為坪山新區；2011年12月，在寶安、龍崗兩區下再設大鵬新區和龍華新區。四大新區非行政區建制，但深圳人已習慣總稱為“深圳十區”。
這其間，1988年11月，國務院批準深圳市在國傢計劃中實行單列，並賦予其相當於省一級的經濟管理權限；1992年2月，全國人大常委會授予深圳市人民代表大會及其常委會、市政府制定地方法律和法規的權力；2004年，深圳市將轄區內所有鎮改為街道，所有村改為社區，宣稱自己是全國首個沒有農村的城市。
好，目前深圳市的行政區劃現狀就是：廣東省下轄的副省級城市(各區、局為副廳級、內部糧票正局級，街道和區屬局則為正處級)，市轄6個區(含4個新區)、59個街道，約670個社區。
計劃單列市：經濟財政上直轄與行政上省轄之間的根本沖突
上面說到的“副省級城市”好理解，主要是說行政級別，那麼“計劃單列市”呢？事實上就是“經濟直轄市”。原來中國計劃經濟，什麼投資、能源、糧食等都要中國計劃批準，“計劃單列”，意思就是可以不經廣東省直接由國傢計劃部門審批，而且不占廣東的指標，當然1994年分稅制後，就有瞭一個最重要的內容，即“計劃單列市”稅收直接與中央分成，不上繳所在省，這樣一來，基本上就是經濟上由中央直轄。之後漸漸“去計劃經濟”，很多審批事項就仍得經省報中央瞭，唯獨這個財政直轄保留瞭下來。
吾友金心異先生曾曰過，深圳體制上的基本矛盾，就是“行政上的廣東省轄與經濟及財政上的中央直轄”之間的矛盾。這句話很到位。不止深圳，其它四個非省會計劃單列市(大連、青島、寧波、廈門)都有這個根本問題。
啥意思呢？你財政上不向省裡做貢獻，經濟上基本就不怎麼聽他的話，可是你行政上、政治上又歸他管(除瞭四個副部級幹部是由中央組織部直接管理外，深圳從副局到副市正廳的所有幹部，都要過一道省委；從法理上來說，許多部門要受省垂直節制)，他可以卡你脖子，結果就可想而知。當然，深圳也不是完全對省裡沒有財政貢獻，在於法無據的情況下，深圳在財政上純粹向省裡作的政治貢獻，去年就已達100多億，但省城的許多人仍覺得不爽。
除瞭政治、行政外，最直接影響深圳城市發展的例子就是交通。除瞭海運外，其它任何交通方式，深圳要想與國內其它地區建立聯系，都必須通過廣東省和相關各個地市，你必須得到省裡的支持，否則你就是一座死城。這方面例子不勝枚舉，最典型的就是深中大橋(後面會有專文闡述)。
每個省在做全省的交通規劃時，都有一個本能的習慣，就是以省會為中心構建全省交通網絡，廣東省也不例外，所以廣東全省的交通規劃，完全以廣州為中心向四面展開，珠三角的公路和軌道交通網絡，也完全以廣州為中心，向南作扇形展開。倘若廣東省隻有省會一個經濟中心城市，這樣的規劃完全沒有問題，問題是廣東省有兩個全國性一線城市，人口規模都在1500-2000萬之間，從經濟的輻射力來說深圳可能還超過廣州，完全以省會為中心的交通網絡規劃就很有問題瞭。擺明瞭，深圳肯定會吃虧。
基本上，從1986年之後的三十年時間，制約深圳城市發展的其中最重要一個因素，就是與如何處理與廣東省的關系(當然還有另外兩個重要的外部環境：與中央的關系，與香港的關系)，也就是金兄所說的“經濟上直轄與行政上省轄的根本矛盾”。
可以這樣說，這30年裡，深圳市與廣東省的關系時好時壞，其中伴隨著廣東省與中央政府之間的博弈，倘若廣東省對深圳市的控制、幹預能力增強時，粵深關系就會好一些，倘若這種幹預能力被削弱時，粵深關系就會差一些。但是中央政府是否樂意看到廣東加強控制深圳呢？好像也不見得。
如何解決這個根本矛盾？隻有兩種辦法，要麼是深圳取消“計劃單列市地位”，變成與廣州一樣的副省級省轄市，轄區所產生的稅收先與省之間進行分割，中央隻與省之間分割；要麼深圳行政上不再由廣東省管轄，變成中央直轄市。從這些年的發展演變來看，中央政府顯然不情願將深圳變成完全由廣東省控制下的副省級城市，這既有經濟和財政的考量，也有政治或國傢安全上的考量。
那麼“深圳直轄”的方案呢？土建融台中北屯土建融
至少三波深圳直轄傳言
早在1997年7月1日香港回歸之前，深圳市就已開始為自己的前途一輪焦慮。兩個原因：一是，香港回歸之前，中央政府為瞭確保香港的順利回歸，需要深圳發揮作用，因而給予瞭深圳許多政治支持，香港回歸後，深圳這個角色就取消瞭，那麼深圳的地位是否也就會隨之降低？二是，從1986年到1997年，深圳連續兩任主官李灝、厲有為均非吳南生、梁湘那樣的粵官，而是由中央(李灝原為國務院副秘書長)或內地省份(厲有為出身於二汽，調任深圳前為湖北省副省長)調來，因而與廣東省的關系處理上就不是那麼順暢，可以說積累瞭一些矛盾，加之1994年分稅制改革，前述“經濟直轄與行政省轄”的結構性矛盾已經形成。在此之前，國情學者胡鞍鋼拋出“取消特區”論，顯然是有人授意而來，這令深圳身陷尷尬境地；而深圳的政治蔽護者鄧小平於1997年2月的去世，顯然加劇瞭這城市的困境。
如何擺脫這困境？其時各種信息令我們相信，當時的深圳或許遊說瞭中央政府將深圳升格為直轄市(一個重要的背景是，1997年3月，中央批準重慶成為直轄市，當時人們紛紛猜測誰會成為第五個直轄市，不少分析都提到瞭南方的深圳。)。總之，1997年下半年，各種相關的傳言在華南地區甚囂塵上。對深圳來說，如果能升格為中央直轄市，那個“經濟特區”的帽子不戴也罷。
1998年初，當時的國傢最高領導人考察廣東及深圳。當時境外媒體紛紛預測報道，國傢領導人此行將為“深圳直轄”拍板。然而隨之而來的廣東省及深圳市領導人的調整卻讓人大跌眼鏡：已在1997年底中共十五大上成為中央政治局委員的河南省委書記李長春調任廣東省委書記，而廣東省常務副省長張高麗則出任廣東省委副書記兼深圳市委書記，接替原市委書記厲有為。“深圳直轄”傳言則被證明是一場鏡花水月。
兩年後的2000年4月，時任廣東省委常委、宣傳部長於幼軍則接替李子彬，擔任深圳市長，再之後，張高麗於2001年調任山東，曾任深圳市委副書記的廣東省委副書記黃麗滿接任深圳市委書記。經過此輪調整，廣東省顯然加強瞭對深圳市的控制。當時坊間戲稱這一波政治安排為“中央收復廣東、廣東收復深圳”。
此一階段深圳遇到的挫折不僅僅是直轄夢碎。2000年10月，當時北京以由深交所[微博]開辦創業板為條件，交換深交所主板停止IPO，之後又宣佈無限斯推遲創業板推出。此一舉措對深圳經濟尤其是金融業造成沉重打擊。整個城市陷入危機之中。2001年底，時評作者咼中校拋出網文《深圳，你將被誰拋棄？》引爆瞭深圳人的憂傷和抱怨情緒。
這樣的絕望情緒在2003年7月引起瞭時任國務院總理的關心。據說總理從香港過口岸到深圳聽取市主要領導匯報工作時，深圳主官向他匯報瞭深圳特區的這種狀態，並希望中央政府能夠幫助深圳克服困難。總理當即就答應瞭派一個工作組來深圳調研如何解決困難。
一個月後，由中央多個部委派員組成的國務院調研組抵達深圳，就在這期間，關於深圳直轄的傳言再次風生水起。這次甚至傳出瞭深圳直轄的大中小三個方案：大方案是將惠州、東莞兩個城市劃入深圳，共同成為直轄市；中方案是僅劃入惠州的惠陽市和東莞的三個鎮；小方案則是僅劃入東莞的南部三鎮。
最後的結果證明又一次“竹籃子打水一場空”。當年9月13日舉行的“大珠三角經濟整合與前瞻”研討會上，時任深圳市政府秘書長唐傑公開回應表示：“深圳市政府從未有過要建直轄市的說法，政府考慮更多的是制度的創新。”這也是多年來深圳官方唯一一次正式回應“直轄”傳聞。
不過深圳也並不是空手而歸。2004年5月，中央同意深交所設立中小企業板，等於變相恢復深交所的IPO；與此同時，國務院特批瞭深圳關外寶安、龍崗兩區所有鎮改街道、村改居，數百平方公裡的土地一次性城市化。
此後的十年間，仍不斷有零零星星的關於深圳直轄的傳言，但都基本上沒有形成規模效應。直到2015年3月，第三波大規模的“深圳直轄”傳言來襲。
今年2月，深圳市委書記王榮當選為廣東省台南二胎代償貸款全省皆可處理政協主席，關於深圳換帥的第一隻靴子落瞭地，但是第二隻靴子要等到一個多月後才掉到地上來，3月26日，中央批準廣東省委副書記馬興瑞擔任深圳市委書記。
居然隨之而起的，是又一次傳言深圳要直轄。而直轄的理由，簡單說來，就是馬興瑞出任深圳一哥非同尋常。
這當然不是第一次由廣東省委副書記出任深圳市委書記，之前的張高麗、黃麗滿、劉玉浦都是省委副書記，如果說前二人都是在省委副書記職數未精簡之時的話，劉玉浦則是在省委副書記職數精簡之後，仍出任瞭深圳市委書記。所以，廣東省委副書記兼任深圳市委書記，並不能算是非同尋常之事。
問題出在馬興瑞同時還是第十八屆中央委員。之前歷任市委書記，政治待遇的標配是中央侯補委員。這也是五個計劃單列市標配的政治待遇。然而馬興瑞卻打破瞭這個慣例！於是坊間傳言，馬是帶著重大任務來的！這個重大任務就是籌備深圳直轄！據說受此消息刺激，深圳房價從3月底開始暴漲，到6月底為止，三個月時間上漲瞭40%。
在筆者看來，這次傳言最不靠譜。馬興瑞的中央委員是他在航天集團一把手任上就戴上的，一路從工信部副部長到省委副書記再到深圳市委書記，這個待遇他不帶著，難道要脫去不成？如果因為擔任深圳市委書記而降為中央侯補委員，那才叫奇怪呢！反過來，倘若他本來隻是中央侯補委員，因為擔任深圳市委書記而提升為中央委員，那才真有可能說明深圳要提高深圳這個城市的政治待遇瞭。但這又不符合中央委員會的選任規則：除瞭換屆大會選舉外，其它時間，中央侯補委員是在中央委員出現空缺時，依次遞補上來的。因而這個可能性是沒有的。
許多有識之士認為，此次直轄傳言，更多是地產商炒作的一個概念，為的是無端抬高深圳房價。我不排除這個因素，但要說這是此輪深圳房價暴漲的主要原因，卻也肯定非事實。
深圳直轄：近中期不大可能，長期來說勢屬必然
如是，深圳三番五次的直轄傳言皆被證否，那麼，深圳到底還有沒有升格為直轄市的可能性呢？如果絕無可能，而中央又顯然不同意深圳降格為完全由廣東省控制下的副省級城市，深圳豈非要永遠陷入在“經濟直轄與行政省轄”的根本矛盾中不能自拔，永無解脫之日？中央任由深圳受此煎熬而不解除制約深圳發展的瓶頸問題，豈非很不負責任？對得起深圳每年上繳中央的數千億財政收入(2014年是約4000億)嗎？
當然，地方政府上繳中央財政收入是天經地義的事情，此處沒有政治倫理問題。不過我也要說，中央政府顯然覺得現在深圳日子過得還不錯，雖然在夾縫中求生存，但仍然還是生機勃勃嘛，說明這個根本矛盾沒有從根本上制約深圳的經濟社會發展。既然還過得去，那就不是很急迫的問題。
從長遠來說，本人認為，深圳直轄應該是遲早的必然結果，但是近中期內，又是絕無可能。為什麼？聽我詳細分解。
首先，中央對全國進行較大的行政區劃調整，一定是出於全國性戰略需要，一種是單項的戰略，比如重慶直轄，是為瞭解決三峽工程及其移民問題；另一種是全局性戰略，比如對國傢治理體系的通盤考慮。
我國目前的行政區劃，近60年來沒有動過大格局上的調整，隻有不斷的微調。但是行政專傢和政治學傢們都認識到，現有行政區劃架構，已遠不能支撐國傢治理體系現代化的需要。十八屆三中全會提出“國傢治理體系和治理能力的現代化”為核心問題，說明中央在通盤考慮國傢治理架構的問題，而這之中，行政區劃是重要的一環。
在這個通盤考慮中，當然要綜合考慮在目前的“四級政府六級管理”中縮短管理鏈條的問題，比較可能的縮短措施，一是省直管縣，二是在市以下最多隻設2個管理層級，中小城市和縣之下隻設一個行政管理層級。最終要形成三級政府四級管理(中央-省-市縣-基層，在直轄市則為中央-市-區縣-基層)。倘若以此為目標，則意味著兩點：一是必須增加省級行政區的數量，按照諸多行政學者的看法，至少要增加到50個(平均每個省級行政區約3000萬人)——那些人口總量過大、土地面積過大、經濟規模超大的省份，都有可能被拆分；二是城市人口過千萬的城市，理論上都必須要成為直轄市，否則就將使得國傢變成三級政府五級管理。
從這兩個推論來說，深圳都必然在直轄之列。
問題在於，國傢何時進行通盤的行政區劃調整？是一次性到位，還是漸進式的增加省級行政區的個數？
問題還在於，如果要一次性地調整到位的話，進行這樣大規模的調整，應該需要十分穩定的政治環境，或者是國傢出現一個破局立局的重要歷史節點？從這個角度來思考的話，最近三年都不可能。但未來8年內，卻完全有可能。
倘若要漸進的推動的話，固然可以化解大動作帶來的整體性震蕩，但在局部卻可能激化矛盾，因此需要視局部的矛盾結構，盡可能不引起尖銳沖突的情況下平穩推進。這種先後次序選擇要看每一個局部的環境。
如此，我們來分析一下南中國粵港澳地區這個局部環境。在這個局部環境中，有兩個深圳直轄的主要反對者，一是廣東省，二是香港。廣東反對的原因，一是深圳直轄會削弱廣東的經濟發展能力；二是不利於粵港合作。香港反對的原因，是香港在同內地進行事務磋商中，不希望有一個政治上過於強大的直接鄰居，深圳的低政治位階，有利於香港壓服深圳，犧牲深圳以成全香港。
毫無疑問，粵港澳地區已是中國最重要的三個全局性、綜合性戰略區域，一是因為有港澳這兩個特別行政區，其中香港還是全球性金融中心；二是廣東省的經濟總量占到全國的1/8，財稅收入占比還要更高，對全國來說舉足輕重。在華南這個政治棋盤上，深圳這個非廣東人主導的城市某種意義上起著雙重制衡作用，既制衡廣東，又制衡香港。這就是為什麼前面我一直強調的中央絕對不會同意深圳完全由廣東省來控制。
如何有利於深圳發揮這個角色，是中央考慮深圳是否直轄的主要決策依據之一。現在看來，廣東省基本可控的情況下，當然還不需要深圳直轄，倘若中央覺得對控制廣東有點結構性的力不從心時，可能就會考慮主動出手。也就是說，目前粵深關系的狀態，雖然深圳有點難受，但還不至於讓深圳過不下去，實在不堪時，中央政府就會對深圳施以援手。因此目前還不用動大手術。
廣東省當然會是深圳直轄永遠的反對者，實在反對不瞭，至少也要阻止深圳從廣東帶走更多的土地。當然這個前提是廣東的意見被中央尊重。倘若到瞭一種中央不想過於尊重廣東的意願時，這個條件自然也就撤除。現在當然還不到這個狀態。但也比較可能的是，即便深圳直轄，也不會帶走兩三個地級市。
香港會是深圳直轄永遠的反對者嗎？我認為不是。事實上，最近兩年香港的政治經濟變局、央港關系的變化，已經使得香港反對深圳直轄的意義越來越小。當香港和中央政府越來越認識到深港融合共建國際都會的必要性及可行性越來越高時，香港就不會再成為深圳直轄的阻力。事實上我甚至認為，倘若中央走出這一步，完全有可能僅為瞭便利於深港同城化的展開，而令深圳脫離廣東。
當然還有深圳自身的狀態。未來三到五年，是深圳發展爬坡邁坎的一個關鍵階段，倘若深圳能順利爬過這個坡邁過這個坎，穩定瞭自己作為一個全國性金融中心和全球性創新中心的地位，那麼深圳在全國格局中的地位就會顯著上升。
五年之後，也許一切都會水到渠成。
(作者為旅港經濟學者。)
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150831/101023125091.shtml
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